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La Clave | El ciclo urbano del agua
La gestión del riesgo de inundación pluvial en las ciudades, una asignatura pendiente en España
Sara Perales Momparler
Dra. ingeniera de caminos, canales y puertos. CEO Green Blue Management, S. L. (Grupo TYPSA)
Aunque en las últimas décadas en España se ha avanzado mucho en estudiar la peligrosidad y las consecuencias de las inundaciones fluviales y costeras, todavía queda mucho camino por recorrer en el análisis del riesgo por inundación pluvial (por precipitación in situ), que en algunos núcleos urbanos puede tener efectos catastróficos. Este artículo presenta tres líneas de acción para avanzar en la reducción de este riesgo, contemplando tanto acciones no estructurales como estructurales: adaptar la metodología de elaboración de los Planes de Actuación Municipal frente al riesgo de inundaciones a las particularidades de la inundación pluvial; elaborar mapas de inundación ligados a los avisos de fenómeno meteorológico adverso; y reforzar el impulso a la implantación de soluciones basadas en la naturaleza tales como los sistemas urbanos de drenaje sostenible. Se presentan, como ejemplo, las actuaciones realizadas por el municipio de Benaguasil (Valencia).
¿La lluvia en la ciudad puede suponer un riesgo?
La trasposición al ordenamiento español de la Directiva 2007/60/CE, relativa a la evaluación y gestión de riesgos de inundación, se realizó mediante el Real Decreto 903/2010, que, en su artículo 3, define la inundación como «el anegamiento temporal de terrenos que no están normalmente cubiertos de agua ocasionadas por desbordamiento de ríos, torrentes de montaña y demás corrientes de agua continuas o intermitentes, así como las inundaciones causadas por el mar en las zonas costeras y las producidas por la acción conjunta de ríos y mar en las zonas de transición».
No se incorporó explícitamente el concepto de inundación pluvial, mientras que otras trasposiciones, como la del Reino Unido (Flood and Water Management Act, 2010) sí lo hicieron e incluyeron como inundación el caso en que, por causas como «lluvia fuerte», un terreno normalmente no cubierto por agua pasa a estarlo.
Así, en las últimas décadas en España se ha avanzado mucho en estudiar la peligrosidad y las consecuencias de las inundaciones fluviales y costeras, pero todavía queda mucho camino por recorrer en el análisis del riesgo por inundación pluvial (por precipitación in situ), que en algunos núcleos urbanos puede tener efectos catastróficos.
Es fácil recordar imágenes de grandes escorrentías en diferentes puntos de la geografía española, producidas por precipitaciones intensas que llegan a superar la capacidad de drenaje arrastrando vehículos, contenedores, mobiliario urbano, etc., y en las que las personas ponen en riesgo su seguridad. Estas escenas son relativamente frecuentes en Benaguasil, un municipio de la provincia de Valencia que sirve para ilustrar el planteamiento de este artículo (véanse fotografías de abajo).
Es, por tanto, necesario afrontar esta problemática desde una visión holística. En primer lugar, en la dimensión de la planificación y ordenación urbana: no se puede seguir aumentando el problema en los nuevos desarrollos, ni desaprovechar las oportunidades que las actuaciones de regeneración urbana ofrecen. Por otra parte, es necesario que la gestión del riesgo urbano por inundación pluvial se desarrolle de forma conjunta con la gestión del Dominio Público Hidráulico y Marítimo Terrestre, y desde Protección Civil.
Inundación pluvial acaecida el 12 de noviembre de 2022 en Benaguasil (Valencia). Fuente: Ayuntamiento de Benaguasil.
La importancia de contar con Planes de Actuación Municipal frente al riesgo de inundaciones
A raíz del RD 903/2010 mencionado anteriormente, cuyo objeto es generar nuevos mecanismos para evaluar y reducir las posibles consecuencias de las inundaciones mediante la gestión del riesgo, a nivel estatal se empezaron a elaborar los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI), que deben abarcar desde la prevención hasta la protección y la preparación, incluyendo además la previsión de inundaciones y los sistemas de alerta temprana. Cabe destacar que ya desde el año 2003 estaba vigente el Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundación de la Comunitat Valenciana (PATRICOVA), que se actualizó posteriormente mediante el Decreto 201/2015 y que supuso, en su día, un referente vanguardista en el panorama nacional.
La cartografía de peligrosidad y de riesgo de inundación que se ha elaborado en España en el marco de estos planes es un instrumento de ordenación territorial y planificación urbana que también ha utilizado Protección Civil para determinar, por ejemplo, a qué municipios se les exige la redacción de los Planes de Actuación Municipal ante el Riesgo de Inundaciones (en adelante referidos como PAM de inundaciones, o PAM).
En el caso del Plan Especial ante el Riesgo de Inundaciones en la Comunitat Valenciana (Decreto 81/2010), se indica que los municipios de riesgo de inundabilidad medio y alto deben elaborar su PAM, aunque destaca que, en el análisis realizado para determinar estos niveles de riesgo, «no se han considerado las zonas inundables locales producidas por lluvias torrenciales, dado que estas pueden afectar a cualquier punto del territorio, destacando por su gravedad las producidas en entornos urbanos». En la revisión del riesgo del año 2020, se consideraron tanto los estudios del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) como los del PATRICOVA para elaborar la relación de los municipios afectados por el riesgo de inundaciones de origen fluvial y marino (a los que se añade los que tienen riesgo en caso de rotura o accidente en una presa y no por otras causas).
Así, municipios como Benaguasil quedan exonerados de elaborar su PAM por estar clasificados como de riesgo bajo, ya que, como se puede ver en el mapa de la derecha, la cartografía de inundabilidad del SNCZI y PATRICOVA indica que solo pequeñas áreas de su término municipal están afectadas de un riesgo de inundación, dejando fuera la mayor parte de su casco urbano. Sin embargo, como demuestran las fotografías de arriba, esta población sí está afectada por un riesgo de inundación pluvial, del que es ampliamente conocedora la población, tal y como quedó reflejado en las encuestas llevadas a cabo por Escuder-Bueno et al (2012).
Conscientes de las afecciones que históricamente viene sufriendo su casco urbano —donde a los daños provocados por la escorrentía en las calles se les añade el de la entrada en carga del alcantarillado, cuya agua residual rebosa por inodoros y duchas de plantas bajas— el Ayuntamiento de Benaguasil decidió elaborar su PAM de inundaciones de forma voluntaria y pionera en la región, siendo homologado por el pleno de la Comisión de Protección Civil de la Comunitat Valenciana en su reunión de 18 de julio de 2013.
Riesgo de inundación en el término municipal de Benaguasil
Benaguasil no es un caso aislado; son muchos los pueblos y ciudades que sufren inundaciones pluviales y es necesario disponer a nivel nacional de una metodología de evaluación y gestión del riesgo adaptada a la inundación pluvial. Esta no solo serviría para la elaboración de los PAM de inundaciones de los municipios afectados solo por inundación pluvial, sino para completar el análisis y revisar los protocolos de actuación de aquellos que ya cuentan con un PAM, pero solo basado en el riesgo de inundaciones de origen fluvial y marino, ya que en muchas ocasiones las ciudades sufren inundaciones pluviales cuando por los cauces cercanos apenas discurre agua.
¿Qué mapas de riesgo de inundación pluvial necesitamos?
Para la elaboración de los PAM de inundaciones suele emplearse la cartografía del SNCZI y la aprobada en cada región (la del PATRICOVA en el caso de la Comunidad Valenciana). Sin embargo, en el caso de zonas afectadas por inundación pluvial, se hace necesario realizar un análisis particularizado, cuya metodología no está reglamentada, ni siquiera en el aspecto de los escenarios pluviométricos de análisis que deben ser estudiados.
Mientras que para la inundación fluvial suele trabajarse con lluvias de periodos de retorno de 10, 100 y 500 años (en la Comunitat Valenciana se analiza también el de 25 años según marca el PATRICOVA), precipitaciones cortas e intensas, que tienen una mayor probabilidad de ocurrencia, ya pueden causar graves daños en determinados entornos urbanos y es necesario considerarlas también en el proceso de evaluación.
Por otro lado, a la hora de plantear qué eventos pluviométricos deben analizarse, cabe reflexionar sobre la utilidad de los mapas de riesgo de inundación basados en periodos de retorno cuando planificamos las acciones a llevar a cabo por Protección Civil.
El Plan Nacional de Predicción y Vigilancia de Fenómenos Meteorológicos Adversos (Meteoalerta), cuyo objeto es «facilitar a todos los ciudadanos y a las instituciones públicas, muy singularmente a las autoridades de Protección Civil, la mejor y más actualizada información posible sobre el peligro de los fenómenos meteorológicos adversos que se prevean, con un adelanto de hasta 72 horas, así como mantener una información puntual de la evolución de los mismos, una vez que se ha iniciado su desarrollo»1, considera como fenómenos meteorológicos adversos tanto las tormentas como las lluvias fuertes, ya que pueden afectar a la seguridad de las personas y a los bienes materiales. Así, este Plan define las características de los avisos, los criterios para su emisión y sus formatos de difusión. La imagen de la izquierda muestra un ejemplo de avisos meteorológicos anunciados en la página web de la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET).
En el caso de la zona Litoral norte de Valencia, donde se encuentra Benaguasil, los umbrales y niveles de aviso por lluvias son los siguientes (2):
- precipitación acumulada (mm, o l/m2) en 1 hora: 20 (amarillo), 40 (naranja) y 90 (rojo); y
- precipitación acumulada (mm, o l/m2) en 12 horas: 60 (amarillo), 100 (naranja) y 180 (rojo).
Para que la información que llega a las autoridades de Protección Civil y a los ciudadanos en general sea de mayor utilidad, es importante que los mapas de riesgo de inundación contemplen qué afecciones cabe esperar ante estas precipitaciones y ligarlos a las actuaciones planteadas en cada una de las fases de los PAM. Así, por ejemplo, ante un aviso de fenómeno meteorológico adverso por lluvias de nivel naranja, el PAM podría establecer que se cancelasen actos de afluencia masiva, o que se recomiende a la población de zonas en riesgo colocar barreras de autoprotección en sus viviendas. Esta última medida —incluida en la Guía para la reducción de la vulnerabilidad de edificios frente a inundaciones (3), publicada por la Dirección General del Agua en colaboración con el Consorcio de Compensación de Seguros (2017)— permite reducir los daños causados por las inundaciones, ya que puede prevenir la entrada de agua en las casas y bajos comerciales, tal y como se puede comprobar en la imagen de abajo, que muestra la acción de una barrera antinundación temporal en uno de los múltiples edificios de Benaguasil que cuentan con ellas.
Mapa de avisos meteorológicos anunciados por AEMET (12/06/2024)
Barrera de autoprotección provisional en una vivienda en Benaguasil (Valencia). Fuente: Ayuntamiento de Benaguasil.
Esta aproximación ya se llevó a cabo en la elaboración del PAM de inundaciones de Benaguasil, para cuyo análisis de riesgo se empleó la metodología desarrollada en el proyecto (Escuder-Bueno et al, 2012). Cabe destacar que todas las fotografías de la página 46 fueron tomadas en el entorno de la plaza del Ayuntamiento de Benaguasil que, como puede verse en el mapa de la página 47, no está afectada por el riesgo de inundación en la cartografía de inundabilidad del SNCZI y el PATRICOVA.
La apuesta por las soluciones basadas en la naturaleza y los SUDS
Tanto los PAM de inundaciones como la mejora de los mapas de riesgo de inundaciones son medidas no estructurales que permiten reducir el riesgo en las ciudades, pero también cabe avanzar en la implantación de medidas estructurales que complementen los sistemas de saneamiento y drenaje existentes.
Para ello, a nivel internacional se está apostando claramente por las soluciones basadas en la naturaleza (SBN), ya que están perfectamente alineadas con el programa de la Agenda 2030 y pueden contribuir a alcanzar muchos de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). Un claro ejemplo de esta apuesta es la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas presentada por la Comisión Europea, de fecha 1 de marzo de 2024 (cuya aprobación se espera se realice a finales de 2024), que reconoce que la escorrentía pluvial supone una importante fuente de contaminación medioambiental, e indica la preferencia por «desarrollos e inversiones verdes y azules, empleando infraestructura gris únicamente cuando sea absolutamente necesario».
A pesar de todos los beneficios de los SUDS, su empleo todavía no es generalizado en España
Entre las múltiples SBN, a nivel de ciudad destacan los sistemas urbanos de drenaje sostenible (SUDS) por su capacidad de integración en el paisaje urbano, y que son objeto de una de las guías de adaptación al riesgo de inundación publicadas por el Ministerio para la Transición Ecológica (2019).
El Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, incorpora los SUDS como eje central para la gestión del agua pluvial urbana, y los define como «elementos superficiales, permeables, preferiblemente vegetados, integrantes de la estructura urbana-hidrológica-paisajística y previos al sistema de saneamiento. Están destinados a filtrar, retener, transportar, acumular, reutilizar e infiltrar en el terreno el agua de lluvia, de forma que no degraden e incluso restauren la calidad del agua que gestionan».
Entre los múltiples servicios ecosistémicos que aportan los SUDS (reducción del efecto isla de calor, menor consumo energético, creación de espacios multifuncionales para el ciudadano y la biodiversidad), cabe destacar la reducción de la contaminación vertida a los medios receptores por desbordamiento de los sistemas de saneamiento en tiempo de lluvia, ya que reducen la aportación de escorrentía a los colectores (cuya necesidad ya se indicaba en el Real Decreto 1290/2012, de 7 de septiembre).
Asimismo, al gestionar y tratar la escorrentía desde el origen, dan cumplimiento al Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, que indica que «las aguas de escorrentía asociadas a los entornos urbanos deben ser objeto de protección en sí mismas, evitando en la medida de lo posible su contaminación y primando el respeto al ciclo hidrológico natural a través de técnicas de infiltración, de drenaje urbano sostenible e infraestructuras verdes aspectos que se potencian con esta modificación del RPDH». No menos importante es la contribución de los SUDS a la descarbonización del ciclo urbano del agua, ya que al disminuir la cantidad de escorrentía pluvial que llega a la estación depuradora de aguas residuales, se mejora su rendimiento y se reduce su gasto energético.
A pesar de todos los beneficios de los SUDS, su empleo todavía no es generalizado en España, aunque se han realizado muchos avances (Andrés-Doménech et al, 2021). Entre las futuras líneas de trabajo, se destacan las siguientes:
- concienciar a la ciudadanía sobre el problema para involucrarla en su solución, de modo que reconozca los logros que una mejor gestión del agua de lluvia aporta tanto en la reducción del riesgo de inundación como en la calidad del agua, la resiliencia frente al cambio climático, la reducción del efecto isla de calor, y sus otros múltiples beneficios;
- transformar la gobernanza de las aguas pluviales trabajando a escala de cuenca de manera integrada, desde la planificación hasta contar con planes robustos de mantenimiento y de formación, e impulsando una normativa que fomente la adopción de tecnologías y procesos innovadores; e
incrementar las posibilidades de acceso a financiación alineando los esfuerzos de gestión de aguas con objetivos más ambiciosos alineados con la Agenda 2030 y los ODS, y otros como los Planes de Movilidad Urbana Sostenible y los de renaturalización de las ciudades.
El municipio de Benaguasil también es un referente en la implementación de los SUDS para restaurar la capacidad natural de drenaje de los núcleos urbanos, a la vez que los hace más resilientes a los efectos del cambio climático; además, los SUDS contribuyen a la creación de espacios urbanos incluyentes de biodiversidad y ciudadanía, de manera que el municipio ha recibido el 13.º Premio Ciudad Sostenible (2015) en la categoría del ciclo del agua a nivel nacional (Peris y Perales-Momparler, 2019). Un ejemplo de ello es la remodelación del parque Costa Ermita (fotografía de la derecha), que convirtió las zonas ajardinadas planas en jardines de lluvia en forma de cuencos que captan las aguas de lluvia provenientes de la colina, reteniendo sedimentos y reduciendo tanto en volumen como en caudal las escorrentías que llegan hacia el centro del casco urbano.
Conclusiones
En España es necesario acelerar el camino ya emprendido, impulsando con decisión la mejora de la gestión del riesgo de inundación pluvial en las ciudades. Para ello, hay que poner en marcha nuevas medidas, tanto estructurales como no estructurales, que permitan reducir dicho riesgo y contribuyan a la vez a la consecución de objetivos más generales, como los ODS y la Agenda 2030, lo cual además abrirá el acceso a mecanismos de financiación innovadores. Entre estas acciones se proponen las siguientes:
- adaptar la metodología de elaboración de los Planes de Actuación Municipal frente al riesgo de inundaciones a las particularidades de la inundación pluvial, y exigir su elaboración a los municipios afectados;
- elaborar mapas de inundación ligados a los avisos de fenómeno meteorológico adverso emitidos por la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) para así poder mejorar la planificación de las actuaciones a llevar a cabo por Protección Civil y reducir el riesgo; y
- reforzar el impulso a la implantación de soluciones basadas en la naturaleza y de los Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible, por ejemplo, con una normativa que fomente la adopción de tecnologías y procesos innovadores, alineando los esfuerzos de gestión de aguas con objetivos más ambiciosos a nivel ciudad y contando con la ciudadanía.
Las actuaciones realizadas por el municipio de Benaguasil (Valencia) que se explican en este artículo pueden servir de referencia a otros municipios españoles.
Referencias
1
Andrés-Doménech, I.; Anta, J.; Perales-Momparler, S.; Rodríguez-Hernández, J. (2021). «Sustainable Urban Drainage Systems in Spain: A Diagnosis». Sustainability, 13, 2791. https://doi.org/10.3390/su13052791
2
Dirección General del Agua y Consorcio de Compensación de Seguros (2017). Guía para la reducción de la vulnerabilidad de los edificios frente a las inundaciones. Consorcio de Compensación de Seguros. NIPO (línea): 057-17-051-7
3
Escuder-Bueno, I., Castillo-Rodríguez, J. T., Zechner, S., Jöbstl, C., Perales-Momparler, S., y Petaccia, G. (2012). «A quantitative flood risk analysis methodology for urban areas with integration of social research data», Natural Hazards and Earth Systems Sciences, 12, 2843–2863, https://doi:10.5194/nhess-12-2843-2012
4
Ministerio para la Transición Ecológica (2019). Guías de adaptación al riesgo de inundación: Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible. Catálogo de Publicaciones de la Administración General del Estado. NIPO: 638-18-030-2.
5
Peris, Pedro P.; Perales-Momparler, S. (2019). Lluvia y ciudad. Revista Obras Públicas (ISSN 0034-8619).