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La Clave | Experiencias
California, un caso representativo
La consideración de la equidad social entre los nuevos factores de la planificación actual
Los procesos de planificación de infraestructuras del transporte han ido incrementando su grado de complejidad a lo largo del tiempo. Sobre las consideraciones funcionales, económicas y territoriales iniciales se han sumado detallados análisis ambientales, así como actividades relativas a la concertación y la participación pública. Actualmente se abre paso la incorporación de un nuevo factor relativo al fomento de la equidad social y a evitar fenómenos de exclusión de poblaciones desfavorecidas asociados a las infraestructuras objeto de planificación. Programas de infraestructuras actualmente en curso en California incluyen estos factores en su metodología planificadora.
Eduardo Romo Urroz
Presidente de la Fundación Caminos de Hierro para la Investigación y la Ingeniería Ferroviaria.
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
La planificación de grandes infraestructuras de transporte. Un proceso de complejidad creciente
La consideración de factores ambientales en el proceso de planificación de infraestructuras en la segunda mitad del siglo pasado supuso una ampliación sustancial de su alcance y la necesidad de elaborar metodologías más complejas para su elaboración. Esta tendencia a incorporar un mayor número de componentes a tener en cuenta continúa mostrando una dinámica sostenida pudiendo destacarse en tiempos recientes la inclusión del tratamiento de factores asociados a la equidad social como un nuevo aspecto a tener presente.
Las infraestructuras ferroviarias constituyen componentes de gran dimensión implantadas en el territorio. El acierto en su planificación es un objetivo irrenunciable, pues el balance de los resultados de su concepción y explotación tiene consecuencias en numerosos sectores de la actividad y la economía. El modo en que se ha planteado históricamente presenta una continua evolución en la búsqueda de metodologías más completas y fiables que confieran el mayor grado de fiabilidad y robustez al proceso. Desde su origen se han tenido en cuenta como cuestiones fundamentales las relativas a su funcionalidad y a la economía unidas al análisis del territorio donde van a ser integradas.
Todas ellas han ido creciendo en complejidad y atendiendo un mayor número de factores con el paso del tiempo. La funcionalidad no se limita a enlazar orígenes con destinos sirviendo poblaciones en torno a estaciones, sino que en la actualidad aborda el análisis de la movilidad –fenómeno polifacético y evolutivo– con el mayor grado de amplitud manejable. Desde el punto de vista económico, quedó atrás el inicial cálculo de necesidades de inversión unido a las previsiones de ingresos por su explotación habiéndose ampliado con la elaboración de modelos que incorporan, además del balance estrictamente, la potencial repercusión económica de las nuevas infraestructuras en otros sectores directa o indirectamente relacionados con la misma, así como la incorporación de su modo de financiación como epígrafe relevante. Del mismo modo, el tratamiento del análisis del territorio ha crecido en extensión y profundidad como consecuencia de la influencia en su configuración que suponen las infraestructuras de transporte. Este hecho cobra mayor relevancia en el acusado proceso de concentración urbana que se consolida a lo largo de las últimas décadas. Una consecuencia de ello es la necesidad, en muchos casos, de evolucionar desde el concepto de corredor al de megarregión como marco territorial de la planificación.
Un umbral en este proceso de creciente amplitud de las facetas consideradas en la planificación lo constituyó la incorporación de los criterios ambientales que vinieron acompañados de adicionales niveles de información pública y participación ciudadana, orientados a alcanzar superiores grados de concertación que diesen lugar a instrumentos de planificación más estables. Esta aspiración de estabilidad es cada vez más relevante en cuanto que estos planes actuales, más amplios y completos, abarcan períodos temporales crecientemente prolongados. No es infrecuente hoy en día que desde los primeros compases planificadores de un programa de infraestructuras ferroviarias a su puesta en servicio transcurran un par de décadas.
La consideración de la equidad social como nuevo factor de planificación de infraestructuras
El tratamiento detallado de los aspectos ambientales –consecuencia de la percepción ahora ya arraigada del medio natural como bien escaso– es actualmente una exigencia consolidada en toda iniciativa de planificación de infraestructuras y las metodologías para su planteamiento continúan ampliándose y refinándose.
En este contexto de estabilidad comienza a abrirse paso el análisis de las repercusiones de las infraestructuras en la estructura social, más allá de sus consideraciones ambientales. En algunas geografías con perspectiva temporal suficiente ha podido analizarse cómo las consecuencias derivadas del desarrollo y operación de infraestructuras del transporte no han sido siempre neutras desde un punto de vista social. En algunos casos se ha puesto de manifiesto que las consecuencias de la implantación de nuevas infraestructuras pueden presentar balances dispares en función del prisma desde el que se observen. No son escasos los ejemplos de infraestructuras de transporte en que el incremento de movilidad no ha venido acompañado de crecimiento económico en el territorio donde se han implantado o que el impulso al desarrollo de la economía haya llegado en compañía de no deseados desequilibrios ambientales.
Un plano añadido de análisis comienza a tenerse en consideración desde las etapas iniciales de planificación en relación con sus potenciales efectos en el tejido social. Se encuentra apoyado en la percepción de casos en que la implantación de infraestructuras de transporte ha resultado especialmente beneficiosa para algunos sectores sociales en detrimento de otros. Esta apreciación de que las infraestructuras pueden aportar beneficios a sectores sociales específicos en mayor medida, mientras los aspectos adversos de su implantación pueden recaer en otros segmentos de la población, es la base para considerar la equidad social como uno de los parámetros a tener en cuenta en el balance agregado de la infraestructura durante la etapa de su concepción y planificación.
El hecho no aislado de que nuevas redes de transporte hayan aportado sus aspectos beneficiosos mayoritariamente a los sectores sociales más favorecidos es un argumento para tratar de facilitar desde las primeras etapas de la planificación que los resultados redunden también en favor de las clases más necesitadas, en los ámbitos del territorio donde se concentran fenómenos adversos del desarrollo asociados a la baja calidad ambiental e indicadores económicos más modestos.
En algunas administraciones responsables de la planificación de infraestructuras esto ya es un hecho y comienzan a aplicarse metodologías orientadas a incorporar este factor de alcanzar un mayor nivel de inclusión social como un objetivo más en la planificación de la infraestructura.
En sociedades donde la diversidad étnica supone un componente añadido en la configuración de la estructura social, comienza también a tenerse en cuenta este factor al identificar las áreas socialmente desfavorecidas en el ámbito territorial que abarca la planificación en curso.
Con la finalidad de que los sectores socialmente desfavorecidos no sean los principales receptores de potenciales impactos negativos de la nueva infraestructura, las metodologías de planificación incluyen no solo tratamientos cualitativos, sino parámetros numéricos para abordar el análisis. Pueden mencionarse, en este sentido, algunos de los más relevantes para caracterizar poblaciones desfavorecidas, como: presencia porcentualmente elevada de minorías, proporción de ciudadanos de edad avanzada, hogares de bajos ingresos, insuficiente nivel de desenvoltura en el idioma oficial, hogares monoparentales, ciudadanos con discapacidad u hogares sin vehículo, entre otros indicadores de riesgo de exclusión social.
California, un caso destacable en esta innovadora dinámica
Uno de los estados norteamericanos con tendencia sostenida de crecimiento –veinticinco millones de habitantes en 1980, cuarenta en la actualidad y una estimación superior a cuarenta y cinco para 2040– es California. Asociados a esta evolución se encuentran en marcha un buen número de programas para desarrollar las infraestructuras adecuadas a las necesidades futuras. Entre ellos pueden destacarse ambiciosos planes también en el ámbito del transporte como los referidos a una red ferroviaria de alta velocidad o ambiciosas actuaciones en el ámbito del transporte público urbano tanto en las áreas metropolitanas de Los Ángeles como de la bahía de San Francisco.
En algunos de estos planes datados a largo plazo, con periodos de maduración en el rango de los veinte años, se incluye entre sus criterios de planificación el objetivo de tener en cuenta específicamente las poblaciones desfavorecidas en el área de estudio para que resulten beneficiadas por la nueva infraestructura, evitando a su vez que sean los destinatarios principales de potenciales efectos negativos.
Uno de estos casos, que va cobrando forma en estos últimos años, es el programa para reordenar y modernizar la red ferroviaria del norte de California. Su desencadenante es la necesidad de ampliar la capacidad de acceso a la península de San Francisco desde el lado opuesto de la bahía al estar dando crecientes muestras de saturación el único túnel ferroviario que presta servicio de cercanías entre ambas orillas. La necesidad de estudiar otro enlace ferroviario a través de la bahía ha puesto de relieve que la consecuencia de este estrangulamiento de capacidad extiende su repercusión en materia de transporte de viajeros a un ámbito muy extenso más allá de la localización del nuevo túnel.
Con el objeto de enmarcar esta infraestructura crítica en el contexto geográfico sobre el que tiene influencia, BART (Bay Area Rapid Transit), agencia responsable de este sistema de cercanías, ha iniciado –en colaboración con otras administraciones de transporte público– un ambicioso proceso de planificación que incluye también la visión integrada de otras líneas ferroviarias actualmente en servicio y gestionadas en un contexto de gran fragmentación.
El programa tiene entre sus principales objetivos mejorar la fiabilidad y las prestaciones de los nuevos servicios, contribuir al crecimiento económico, facilitar el acceso a nuevas oportunidades y lugares de empleo, así como reducir las emisiones de gases con efecto invernadero y conservar los recursos naturales. Entre los objetivos se explicita también mejorar los indicadores de equidad social.
El ámbito de planificación ha quedado establecido por la megarregión de California del Norte, integrada por veintiún condados que incluyen entre otros, además de San Francisco, Sacramento –capital del estado– y Santa Clara –donde se localiza el bien conocido Silicon Valley– distantes aproximadamente doscientos kilómetros entre sí.
Además de un esfuerzo riguroso en la caracterización de la futura demanda, en la funcionalidad de líneas y servicios, en la cuantificación de la inversión asociada a los diversos proyectos y de un sistemático análisis de efectos ambientales, el programa presta una especial atención a la concertación y a la participación ciudadana. En este sentido debe mencionarse que, en el ámbito de estudio, siete servicios ferroviarios de viajeros son operados por siete agencias públicas independientes, al margen de los ferrocarriles de mercancías de naturaleza privada –y propietarios de la mayor parte de la red–, así como la presencia de numerosas empresas de autobuses.
En este marco de notable complejidad, el proceso planificador reserva un papel relevante como objetivo a la equidad social y a evitar fenómenos de exclusión social asociados a esta iniciativa de transporte. Para ello define áreas o comunidades prioritarias, especialmente sensibles desde un punto de vista social, incluidas en su ámbito, al objeto de prestarles una atención destacada en cuanto a las consecuencias de la implantación de nuevas infraestructuras o de la intervención en las existentes. Para su definición tiene en cuenta factores como niveles reducidos de ingresos, consideración de población desfavorecida, indicadores alarmantes de contaminación, acusados niveles de degradación ambiental o problemas relevantes de naturaleza socioeconómica o de salud pública.
Diversas agencias públicas mantienen registros actualizados de estas comunidades, lo que facilita la disponibilidad de datos fiables para llevar a cabo con eficacia este tipo de análisis. Hoy en día puede accederse con facilidad a estos datos –mediante herramientas como Calenvironscreen– facilitados por dichas agencias y que incluyen extensas bases de datos territoriales de variables socioeconómicas puestas al día.
Esta nueva consideración está orientada a promover la equidad social –y en numerosos casos racial– evitando posibles fenómenos de exclusión en lo relacionado con las infraestructuras objeto del plan. Todo ello configura un programa integrado por cinco etapas: definición del programa, identificación del programa, selección de proyectos, ejecución de proyectos y puesta en servicio de los mismos, que se estima para el año 2040.
El ambicioso plan de infraestructuras postpandemia norteamericano, The American Jobs Plan, hecho público por el presidente Biden, refrenda explícitamente –como marco de gestión de las inversiones en el próximo futuro– la inclusión de la equidad social en los procesos de planificación como uno de sus objetivos al mencionar que “estas inversiones contribuirán a la igualdad racial facilitando mejores empleos y opciones de transporte a comunidades desfavorecidas”, así como mitigando desigualdades socioeconómicas y promoviendo el acceso a oportunidades al alcance de todos.