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La Clave | Experiencias
La posición española en el proceso de revisión de la nueva directiva de tratamiento aguas residuales urbanas
La Directiva 91/271/CEE sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas cuenta ya con más de treinta años de antigüedad. Ha sido una norma clave para mejorar la calidad de las masas de agua receptoras en la UE, pero se ha constatado en este tiempo que tiene puntos de mejora pendientes. A finales de 2022, tras una evaluación realizada mediante el programa REFIT de la Comisión Europea, se presentó una propuesta de revisión para la Directiva. El texto fue evaluado por el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo en los meses siguientes, alcanzándose durante la Presidencia española la llamada Orientación General del Consejo en octubre de 2023.El texto ha seguido el proceso de tramitación ordinario, y su versión final ha sido recientemente ratificada por la Eurocámara. La aprobación final por parte del Consejo está prevista para el 5 de noviembre, tras la cual se publicará en el Diario Oficial de la UE, iniciándose entonces el periodo para la trasposición por parte de los Estados miembros.
Irene Morante Sánchez
Jefa de área S. G. de Planificación Hidrológica. Dirección General del Agua. Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Eduardo García Domínguez
Jefe de Servicio. Dirección Técnica Adjunta. Confederación Hidrográfica del Tajo, O. A.
La Directiva 91/271/CEE sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas cuenta ya con más de treinta años. Ha sido en este tiempo una norma clave para mejorar la calidad de las masas de agua receptoras en la UE, pero tiene puntos de mejora pendientes, como el abordaje de fuentes remanentes de contaminación puntual, mejorar la gobernanza o su alineamiento insuficiente con el Pacto Verde europeo. A finales de 2022, tras una evaluación realizada mediante el programa REFIT de la Comisión Europea, se presentó una propuesta de revisión de la Directiva. El texto fue evaluado por el Consejo de la UE y el Parlamento europeo en los meses siguientes, y en octubre de 2023, durante la presidencia española, se alcanzó la llamada orientación general del Consejo.
La Directiva 91/271/CEE sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas es una pieza fundamental en la legislación ambiental europea. Probablemente sea el instrumento que ha resultado más eficaz para mejorar la calidad de las aguas en la Unión Europea (UE), y por extensión, en España.
Sin embargo, la Directiva ya cumplió el fin para el que se diseñó hace más de 30 años; su eficacia para abordar los retos pendientes se agota, y, por tanto, su revisión es necesaria. En la actualidad, el 98% de las aguas residuales de la UE se recogen de modo adecuado y el 92% se tratan de manera correcta (Comisión europea, 2022a).
En el año 2019 la Comisión Europea llevó a cabo una evaluación de la Directiva a través del programa de adecuación y eficacia de la reglamentación europea (REFIT) (Comisión europea, 2019). Esta evaluación confirmó que la aplicación de la norma había dado lugar a una reducción significativa de las emisiones contaminantes procedentes de las aguas residuales urbanas. Sin embargo, también puso de manifiesto que todavía existían fuentes de contaminación remanente que no se abordaban adecuadamente. Entre ellas, destacaban la contaminación procedente de pequeñas poblaciones, los desbordamientos de aguas pluviales y la presencia de microcontaminantes en los vertidos urbanos. Además, se puso de relieve que el sector de las aguas residuales urbanas es uno de los mayores consumidores de energía del sector público, y una fuente importante de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).
A partir de esta evaluación, el 26 de octubre de 2022, la Comisión, como órgano que tiene la iniciativa legislativa en la UE (salvo contadas excepciones), presentó su propuesta de revisión de la Directiva (Comisión europea, 2022b), en el marco del Plan de Acción de Contaminación Cero perteneciente, a su vez, al Pacto Verde Europeo. Esta propuesta se presentó en noviembre de 2022 como una refundición de la Directiva existente, acompañada de su evaluación de impacto correspondiente, ante el Grupo de Trabajo de Medio Ambiente del Consejo de la UE (el llamado WPE, siglas en inglés de Working Party on the Environment) mientras la República Checa ostentaba la presidencia rotatoria del Consejo de la UE. Posteriormente, a principios de 2023, ya bajo la presidencia sueca, se comenzó una primera lectura en profundidad del texto.
España sucedió a Suecia en la presidencia durante el segundo semestre del 2023. A lo largo de ese periodo, y a partir de los trabajos desarrollados por los suecos, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y, en concreto, la Dirección General del Agua (DGA) se fijaron como objetivo prioritario alcanzar la denominada orientación general. Esto suponía trabajar para alcanzar un acuerdo lo más amplio posible entre todos los Estados miembros en torno a un texto de compromiso, con la premisa de tratar de mantener la ambición ambiental de la propuesta presentada por la Comisión, pero dotándola a la vez de flexibilidad, teniendo en cuenta la dispar situación de partida de los distintos países para adaptarse a los nuevos y más exigentes requerimientos.
La orientación general constituye el mandato del Consejo (que representa a los departamentos ministeriales nacionales) para las negociaciones con el Parlamento Europeo y la Comisión sobre la forma final que adoptará la legislación. El texto resultante de esta segunda fase de negociaciones (conocida como trílogo) es el que finalmente debe ser adoptado de manera formal por los colegisladores. Así ejercen actualmente de manera conjunta el Consejo y el Parlamento el poder legislativo en la Unión Europea.
España, a través de la DGA, comparte, defiende y apoya la renovada ambición ambiental de la Comisión. En los últimos ciclos de planificación, nuestro país ha venido realizando, y continuará haciéndolo, un esfuerzo económico significativo en materia de saneamiento y depuración, que se ve reflejado en los más de 7000 millones de euros destinados a este tipo de medidas recogidas en los Planes Hidrológicos de Tercer Ciclo (2022-2027). Al mismo tiempo, España reconoció desde el comienzo del proceso de revisión del texto que la nueva Directiva supondrá un enorme reto técnico, administrativo y financiero, principalmente por los ajustados plazos de cumplimiento que planteaba la Comisión. Por todo ello, mantuvo desde el principio una postura ambiciosa pero también realista, consciente del trabajo propio que aún queda por realizar. De hecho, España está incursa en varios procedimientos de infracción relativos al tratamiento de las aguas residuales urbanas por incumplimientos de la norma original. Solucionar dichos incumplimientos es un objetivo primordial para todas las autoridades competentes en la materia de nuestro país.
Trabajos realizados durante la presidencia española
A partir del 1 de julio de 2023, en cuanto España ocupó la presidencia del Consejo, se llevaron a cabo tres revisiones completas del texto en el marco de los WPE, comenzando a partir de una primera revisión parcial que presentó la presidencia sueca. En gran medida, esta mantenía la ambición inicial del texto de la Comisión, aunque ya ampliaba los plazos originales y flexibilizaba algunos otros detalles buscando facilitar el acuerdo.
La primera versión del texto preparada por la presidencia española, que se debatió a lo largo del mes de julio, se recibió con agrado por parte de los Estados miembros. En las reuniones celebradas se solicitó a los Estados miembros nuevas aportaciones con las que mejorar el texto sin limitar su ambición ambiental, pero buscando más flexibilidades que posibilitasen una puesta en práctica eficaz pero realista de la futura Directiva.
Considerando los comentarios recibidos, durante la primera quincena de septiembre se presentó una segunda versión del texto. Esta contó con el beneplácito generalizado de los Estados miembros del Consejo, aunque numerosos países plantearon especificidades y detalles técnicos para resolver problemas muy concretos, que quedaron pendientes de ajuste.
La tercera versión del texto, que se presentó el 26 septiembre, trató de superar esas dificultades particulares. Una vez constatado que había un acuerdo suficiente, se planteó elevar el texto al COREPER (Comité de Representantes Permanentes de la UE), donde los embajadores deben llegar a un acuerdo previo sobre el texto que posteriormente se somete a la aprobación formal del Consejo.
Tomando en consideración las nuevas aportaciones tras esta reunión, se preparó una nueva versión, que fue debatida en el COREPER del 4 de octubre. En dicha sesión se observó que era posible alcanzar la orientación general, aunque todavía debían concretarse algunos últimos detalles.
Finalmente, a partir de la versión presentada al COREPER y tras la recepción de los últimos comentarios por parte de algunos Estados, la presidencia española preparó un texto final de compromiso, sólidamente acordado con la Comisión, que se presentó ante el Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la UE celebrado el 16 de octubre. En paralelo, el día 5 de octubre, el Parlamento había aprobado también el texto con sus enmiendas, por lo que, si el Consejo acordase la orientación general, se estaría en condiciones de iniciar la fase de trílogos.
España, a través de la DGA, comparte, defiende y apoya la renovada ambición ambiental de la Comisión Europea
Reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la UE
Durante el Consejo del 16 de octubre se adoptó la orientación general gracias a los esfuerzos realizados durante la presidencia española, así como durante las anteriores presidencias. El texto de compromiso fue aprobado por una amplia mayoría cualificada, con un solo voto en contra de Hungría y tres abstenciones.
Tal y como declaró Teresa Ribera, vicepresidenta tercera del Gobierno y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (en funciones en aquel momento), en la rueda de prensa posterior al Consejo, este acuerdo iba a ser muy importante para acercarnos al objetivo de contaminación cero que se había fijado para Europa, donde la contribución del sector de las aguas residuales resultará crucial.
Como se ha expuesto anteriormente, uno de los aspectos más críticos era considerar adecuadamente la dispar situación de partida respecto a la recogida y el tratamiento de las aguas residuales urbanas en los 27 Estados miembros. Por ello, en el texto aprobado por el Consejo se buscó dotar de flexibilidad a los Estados miembros para la implementación de la Directiva, especialmente en la cuestión de los plazos, garantizando al mismo tiempo un alto nivel de protección de la salud humana y del medioambiente.
Durante los dos últimos meses de la presidencia española, además de alcanzar el objetivo inicial de lograr la orientación general, se consiguió comenzar la fase de trílogos. A finales de noviembre tuvo lugar el trílogo de lanzamiento, y pocos días después comenzaron las primeras reuniones técnicas (conocidas como ITM, por las siglas en inglés de Interinstitutional Technical Meetings). En estas reuniones asisten expertos de las tres instituciones europeas (Comisión, Consejo y Parlamento) y se comienza a trabajar en un documento a cuatro columnas: las tres primeras presentan los textos de cada institución, y la última está reservada para las propuestas de compromiso que se adoptan una vez se han debatido.
Las negociaciones siguieron su curso durante todo el mes de enero de 2024, ya bajo la siguiente presidencia del Consejo que ostentaba Bélgica, hasta que se alcanzó un acuerdo provisional sobre el texto de compromiso final el 30 de enero de 2024 en un solo trílogo a nivel político. Las reuniones técnicas continuaron durante el mes de febrero para afinar ciertos aspectos de la norma.
Finalmente, el 1 de marzo se presentó en COREPER el texto final de la propuesta, que fue, de nuevo, ampliamente apoyado. De esta manera, el COREPER confirmó el acuerdo político y las últimas enmiendas de carácter técnico, e informó al Parlamento Europeo del resultado.
El texto, una vez revisado por parte de los servicios jurídicos y lingüísticos de la Secretaría General del Consejo ha sido recientemente ratificado por el nuevo Parlamento, configurado tras las elecciones de junio de 2024. Está previsto que vaya al COREPER el día 23 de octubre y como paso final, al Consejo el día 5 de noviembre para su aprobación final.
La publicación en el Diario Oficial de la UE se producirá a finales de 2024, entrando en vigor la nueva Directiva, e iniciándose el periodo de 30 meses para la trasposición al marco legislativo de los Estados miembros.
Ámbito de aplicación de la Directiva
En consecuencia, a la fecha de escritura de este artículo todavía no es posible conocer la forma definitiva del texto de compromiso. Sin embargo, sí se pueden explicar las novedades generales que incluye dicho texto.
Para la revisión de la Directiva se continúa aplicando un enfoque combinado. Se recurre, por una parte, al análisis de riesgo para identificar los casos en que procede adoptar medidas y, por otra parte, se introducen requisitos obligatorios para las aglomeraciones urbanas y depuradoras más grandes, asumiendo que constituyen los principales focos de contaminación.
Los plazos de implementación, que junto a los umbrales de aplicación de la norma han sido uno de los principales caballos de batalla para cerrar el texto, se han ido flexibilizando y haciendo más progresivos. En general, las primeras obligaciones empiezan a aparecer en torno a 2027‑2030 y se extienden escalonadamente, según de qué artículo se trate, hasta 2040 o 2045. En determinadas circunstancias definidas en el texto, los plazos pueden extenderse adicionalmente hasta incluso 15 o 20 años.
Para abordar la contaminación procedente de las pequeñas poblaciones, se acordó ampliar el umbral de aplicación de la Directiva para incluir todas aquellas aglomeraciones urbanas cuya carga generada fuese mayor o igual a 1000 habitantes equivalentes (h‑e), frente a los 2000 h‑e de la Directiva actual. Este umbral es la clave para definir las aglomeraciones cuyos vertidos aborda la nueva Directiva y, por tanto, se pone de manifiesto claramente la necesidad de desarrollar en detalle la definición de este concepto, que ha sido históricamente reclamado a la Comisión Europea.
La obligación de instalar sistemas de recogida y de aplicar un tratamiento secundario (es decir, la eliminación de materia orgánica biodegradable) se extiende por tanto a todas las aglomeraciones de 1000 h‑e o más, salvo que no esté justificado, en cuyo caso se podrán utilizar sistemas individuales de recogida y tratamiento, siempre que se alcance el mismo grado de protección ambiental.
Por otra parte, el texto fija plazos determinados según el tamaño de la aglomeración para que los Estados miembros establezcan planes integrados de gestión para abordar la contaminación generada por la escorrentía urbana y por los desbordamientos de las aguas pluviales.
Los Estados miembros tendrán que garantizar la aplicación del tratamiento terciario (es decir, la eliminación de nitrógeno y fósforo) en todas las depuradoras de mayor tamaño, a partir de 150 000 h‑e. El tratamiento terciario seguirá siendo obligatorio en las aglomeraciones mayores de 10 000 h‑e cuyos vertidos se produzcan en zonas con riesgo de eutrofización. Como novedad importante, se introdujo una excepción a este requisito cuando las aguas residuales urbanas tratadas se reutilicen para riego agrícola siempre que no existan riesgos medioambientales ni sanitarios.
Otra importante novedad de la revisión es la incorporación de un tratamiento adicional que elimine los microcontaminantes (tratamiento cuaternario), el cual será obligatorio para todas las instalaciones de más de 150 000 h‑e. También será obligatorio para aglomeraciones urbanas mayores de 10 000 h‑e cuyos vertidos se produzcan en zonas designadas en riesgo por microcontaminación.
La Clave
Nuevas normas para un tratamiento más eficiente de las aguas residuales urbanas
Reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la UE para la revisión de los resultados clave en el marco del plan de acción de contaminación cero de la UE, presentado en mayo de 2021 por la Comisión Europea.
Para cubrir los costes adicionales que implicará este nuevo tratamiento cuaternario, y de acuerdo con el principio de la UE de «quien contamina paga», los productores de los sectores farmacéutico y cosmético cuyos productos den lugar a la presencia de microcontaminantes en las aguas residuales urbanas deberán contribuir a financiar al menos el 80% los costes de este nuevo tratamiento, si bien se permiten algunas exenciones.
Finalmente, para reducir significativamente el consumo energético y las emisiones de GEI del sector, se fijó el objetivo de que conseguir la neutralidad energética en 2045, teniendo en cuenta también ciertos mecanismos de flexibilidad, como la posibilidad de adquirir energía externa a las plantas de tratamiento proveniente de fuentes no fósiles hasta un determinado porcentaje.
Hay que destacar también la inclusión de obligaciones adicionales, como el acceso a sanitarios de los colectivos más vulnerables, o los sistemas nacionales de vigilancia epidemiológica en las aguas residuales urbanas.
Finalmente, hay que indicar que la propuesta señala un plazo de 30 meses para la transposición de la norma al derecho nacional, así que, conforme a los plazos que se manejan actualmente, en España el marco normativo vigente debería adaptarse antes del segundo semestre de 2027.
Referencias
1
Comisión Europea (2019). Commission staff working document impact assessment. Evaluation of the Council Directive 91/271/EEC of 21 May 1991, concerning urban waste-water treatment.
2
Comisión Europea (2022a). Commission staff working document impact assessment. Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council concerning urban wastewater treatment (recast). Comisión Europea.
3
Comisión Europea (2022b). Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (versión refundida).