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Monográfico | DANA
Declaración del Colegio formulada por el Comité Técnico de Agua, Energía y Cambio Climático
Carmen de Andrés Conde
Presidenta del Comité Técnico de Agua, Energía y Cambio Climático del CICCP
En España el agua es un recurso escaso, de hecho, es uno de los países de la Unión Europea con mayor superficie sometida a estrés hídrico severo, esto es, lluvias menos frecuentes pero más intensas acompañadas de períodos de largas sequías. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) de la ONU indica en uno de sus informes que «estos fenómenos adversos podrán ser cada vez más intensos y con mayor capacidad de destrucción, como consecuencia del cambio climático».
Las inundaciones son la catástrofe natural que mayores daños genera en España y concentran el 98% de los daños en vidas humanas, bienes y pérdidas económicas. Según el Consorcio de Compensación de Seguros y el Instituto Geológico y Minero de España, los daños totales por inundaciones se estiman en una media de 800 millones de euros anuales.
En España, el sector del agua adolece desde hace bastantes años de un déficit de inversión estructural que los expertos calculan en más de 22 millones de euros, en su mayor parte relacionado con actuaciones en inundaciones y sequía.
Entre otros agentes del sector, las asociaciones Seopan y Tecniberia ya mencionaban en su propuesta conjunta de noviembre de 2020 que las inundaciones y las sequías son los fenómenos naturales de mayor trascendencia socioeconómica de España e identificaban 147 actuaciones de prevención de inundaciones y avenidas de todo tipo. En su propuesta más reciente de medidas para mitigar estos efectos, Seopan apunta que la cuenca mediterránea requiere un plan extraordinario de inversión de 5000 millones de euros. Este déficit se agrava si se tienen en cuenta las necesidades de renovación de los activos vinculados al ciclo urbano del agua, patrimonio de las entidades locales y que AGA AEAS valora en 2200 millones de euros al año.
El propio Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD) resume que las actuaciones en los programas de mejoras de los Planes Hidrológicos de Cuenca 2022-2027, aprobados a través de reales decretos en 2023 y 2024, suman 22 844 millones de euros, una cifra similar a la del anterior ciclo de planificación 2016-2021, que totalizaba en 22 300 millones y de los que solo se ejecutó una cuarta parte.
Siguiendo los principios de la Directiva Marco del Agua (DMA) de la CE del año 2000 y de la Directiva 2007/60/CE sobre Evaluación y Gestión de Riesgos de Inundación, España cuenta con un mapa de zonas inundables y también con 22 planes de gestión del riesgo de inundación (PGRI) ya aprobados (Real Decreto 26/2023) cuyo objeto es lograr una actuación coordinada de todas las administraciones públicas y la sociedad para reducir las consecuencias negativas de las inundaciones. Los planes mencionados contemplan el siguiente conjunto de medidas: restauración fluvial y restauración hidrológico-agroforestal de las cuencas; mejora del drenaje de las infraestructuras lineales; medidas de predicción de avenidas, de protección civil y de ordenación territorial y urbanismo; medidas consideradas para proporcionar seguros frente a inundación sobre personas y bienes; y medidas estructurales planteadas junto con los estudios coste-beneficio que las justifican.
Teniendo en cuenta lo anterior, la implementación de las medidas preventivas previstas en los planes de gestión de inundaciones debería haber laminado, en cierta medida, los daños provocados por la reciente DANA y reducido también sus efectos. En el mapa de inundaciones se determinan las zonas inundables y también la alta probabilidad del fenómeno extremo. Los sistemas de alerta deberían haber activado con suficiente antelación los protocolos de evacuación previstos.
Actuaciones para atenuar los efectos de la DANA
Los terribles daños producidos por la DANA, especialmente la pérdida de vidas humanas, en la Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha nos ha enseñado de forma trágica que podrían haberse atenuado si en los años anteriores se hubieran realizado una serie de actuaciones:
Infraestructuras hidráulicas para proteger a las poblaciones situadas sobre zonas inundables
Los planes hidrológicos actuales contemplan inversiones de todas las administraciones competentes de más de 22 800 M€ hasta 2027, pero el ritmo de ejecución de esas inversiones hasta la fecha ha sido más bajo de lo previsto.
El sector viene reclamando que se destinen los presupuestos estatales necesarios para emprender estas actuaciones, y que, si se considera que no son suficientes, se priorice el destino de nuevos fondos europeos e incluso se cuente con el apoyo de otras fuentes de financiación.
Es necesario que en las zonas afectadas se construyan con la mayor urgencia las infraestructuras hidráulicas nuevas contempladas en estos planes —muy especialmente las presas específicas de laminación de avenidas—, y que se conserven mejor las ya existentes. Una vez más, estas infraestructuras han demostrado su utilidad a la hora de laminar avenidas con el apoyo de nuevos cauces, dando así solución a estos problemas hidrológicos y mejorando los tiempos de respuesta en momentos de emergencia. Lo mismo cabe decir de las obras de encauzamiento en zonas urbanas o de ampliación de las llanuras de inundación.
En este sentido, se resalta el magnífico papel desempeñado por las presas de Forata en el río Magro y Buseo en el río Sot, que han reducido de forma sustancial las puntas de las crecidas en los ríos respectivos y han evitado situaciones de mayores consecuencias en las poblaciones situadas aguas abajo de ellas. Lo mismo ocurre con el nuevo cauce del río Turia, que se construyó en las actuaciones del Plan Sur como consecuencia de la riada histórica de Valencia de 1957, y con puentes como el Pont Blau de Torrent, que han permitido el paso de la crecida sin problemas.
Es preciso apostar también por soluciones basadas en la naturaleza, como la renaturalización de cauces, los corredores verdes, zonas de sacrificio que aprovechan viejos humedales y meandros, la reforestación, y las micropresas de retención de sedimentos. Sin embargo, cuando sea necesario —como en el caso de las riadas— para conseguir el nivel de protección deseado no se puede renunciar a las infraestructuras hidráulicas clásicas, tales como los encauzamientos en zonas urbanas por falta de espacio o las grandes presas, si no se cuenta con suficiente capacidad de desagüe en la zona inundable.
De igual forma, se insiste en la adaptación de todas las infraestructuras tanto a la disponibilidad de nuevos datos y métodos como para que sean resilientes al clima y también, en particular, en el dimensionamiento de todas estas nuevas infraestructuras hidráulicas con periodos de retorno más rigurosos, en general, de más de 500 años y, en el caso de las presas, incluso para 1000 años, o avenida extrema de 10 000 años.
Conservación y mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas, los cauces y los barrancos
Los efectos de la última DANA han puesto de manifiesto que la gestión realizada sobre los cauces fluviales y los barrancos afectados ha sido insuficiente. Es posible que esta gestión se haya visto lastrada por la imposición de criterios o consideraciones ambientales derivados de la interpretación de la Directiva 2007/60/CE sin tener en cuenta la singularidad de ciertas regiones de España. De este modo, se han priorizado algunas medidas no estructurales primando estrategias de prevención y restauración ambiental, y se han dejado en segundo plano algunas medidas estructurales que sí consideraban los aspectos hidrológicos. Las soluciones para afrontar estos fenómenos extremos deben ser una combinación equilibrada de todas las opciones.
Aunque se puede convenir en que, en general, la restauración fluvial y la mejora de la capacidad de drenaje natural son soluciones sostenibles, algunas zonas singulares de España requieren medidas estructurales de otro tipo para evitar poner en riesgo la integridad de las personas.
En el episodio ocurrido se ha observado que la ocupación agrícola de los cauces en las partes altas de las cuencas y la falta de limpieza de cauces en el llano aluvial han provocado la acumulación de sedimentos y la ralentización del agua, causando represamientos y la inundación de las áreas cercanas y provocando, además, en el momento de su rotura, desbordamientos rápidos con un efecto antilaminador de las avenidas, ya irremediablemente descontroladas.
En el caso de las inundaciones pluviales urbanas estos efectos se han visto también agravados por drenajes y sistemas de saneamiento urbanos con niveles de servicio bajos y mal conservados, que han añadido a la inundación el caos sanitario y medioambiental. Para estas situaciones, hay que apostar por Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible (SUDS).
En general, de acuerdo con los principios de la Directiva sobre la gestión basada en evidencia técnica, se debe llevar a cabo una revisión de las infraestructuras hidráulicas, equipos hidromecánicos, azudes, aliviaderos alternativos, cuencos de amortiguación, desagües, tanques de tormentas, así como del dimensionamiento de los colectores de drenaje urbano y alcantarillado, y de la situación de la limpieza de los cauces de los ríos, arroyos y canalizaciones y desvíos de barrancos.
A su vez, esta situación extrema ha hecho patente la necesidad de considerar, tanto en su diseño como en la planificación, la posible afección de otras infraestructuras críticas. Es el caso de las infraestructuras lineales, que también se han dañado —carreteras, ferrocarriles, redes de abastecimiento y redes eléctricas— y cuya funcionalidad, solidez estructural y resiliencia al clima se deben asegurar cuando se producen estos sucesos. Se impone evitar que los flujos desbordados sean desviados por los terraplenes hacia zonas previamente sin riesgo, incluso más allá de su período de diseño. Y es preciso asegurar una red mínima de transporte para garantizar el acceso rápido a las zonas afectadas.
Ordenación del territorio
Las inundaciones causadas por la DANA son el resultado de una combinación compleja de factores meteorológicos, geomorfológicos y urbanos. La mayor intensidad y frecuencia de estos fenómenos se ve agravada por el cambio climático, los incendios forestales y la pérdida de bosques, una gestión insuficiente de los cauces fluviales, una mala ordenación del crecimiento urbano, y la escasa atención al control y disciplina urbanística, así como la insuficiencia de una infraestructura de drenaje acorde con el comportamiento de las crecidas en las llanuras de inundación.
La mejor medida para reducir el riesgo de inundación es no situar elementos vulnerables en zonas peligrosas, pero en la práctica esto solo es posible de cara al futuro: ni económica ni socialmente es posible realizar desplazamientos masivos en zonas ya desarrolladas, aunque sean de alto riesgo. En estas zonas es necesario focalizar aquellas actuaciones que disminuyan el riesgo actual.
Para dar cumplimiento a los principios básicos de la Directiva 2007/60/CE respecto a la ordenación territorial, las políticas de ordenación territorial y urbanísticas deben impedir la otorgación de licencias de construcción en zonas inundables, como posiblemente ha sucedido al anteponer los intereses del desarrollo económico al interés público y a la seguridad de las personas y los bienes sin tener en cuenta valoraciones y advertencias técnicas y vulnerando así uno de los pilares centrales de la Directiva. Las edificaciones construidas sobre zonas inundables incrementan de forma marginal la altura de ola y la velocidad del agua, que son los principales elementos asociados a la peligrosidad de construir en esas zonas.
La existencia de zonas urbanas consolidadas ya desarrolladas sobre zonas inundables obliga a una adaptación urgente de los planes de ordenación urbana a la Cartografía de Zonas Inundables para adaptarlos a los nuevos riesgos identificados y proteger así a la población. Las actuaciones de adaptación y resiliencia socioeconómica para estas zonas son prioritarias. En estas zonas es urgente adecuar a los nuevos requerimientos no solo las infraestructuras hidráulicas existentes, sino también las demás infraestructuras y los códigos técnicos de la edificación y construcción. Esto incluye el redimensionamiento sostenible de la infraestructura de drenaje y alcantarillado, y dotar a estas zonas de una capacidad de desagüe suficiente en sus plantas bajas, sótanos y aparcamientos subterráneos.
En el proceso de reconstrucción se debe aprovechar también para adecuar la edificación, las industrias y las infraestructuras dañadas siguiendo las directrices de algunas normativas de planeamiento autonómicas y recomendaciones del Consorcio de Seguros del MITERD. Se trataría, por ejemplo, de cuidar la cimentación y estribos y de revisar la cota del tablero respecto del cauce en los puentes reconstruidos; en el caso de las viviendas, las destruidas por el flujo de agua no se deberían reconstruir en el mismo sitio y a las de planta baja con entrada solo por la calle se les debería añadir un acceso interior a la planta superior.
De conformidad con las estrategias que realizan otros países europeos y teniendo como prioridad proteger la vida de las personas que residen y trabajan en las zonas inundables, deben revisarse los sistemas de aviso temprano y alarma a la población, y realizarse las obras de defensa precisas en las zonas donde residen y trabajan personas vulnerables, para que estos sucesos no se repitan.
En particular y con carácter urgente, se deben retomar los estudios y revisar la planificación de las obras precisas para mitigar los efectos producidos por fenómenos del tipo DANA, como el acaecido el 29 de octubre y días posteriores en la Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha.
Gestión de los protocolos de emergencia
Los protocolos de emergencia relacionados con esta DANA no han sido efectivos, lo que revela una posible falta de implementación del Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH) o su integración con medidas de respuesta. Se impone revisar estos protocolos de emergencia así como el SAIH, incluyendo el control de precipitaciones, los niveles de crecida, la seguridad de las presas, los modelos de predicción hidrológica y de inundación en tiempo real, y los avisos según el protocolo y los órganos implicados, así como implantar sistemas de ayuda a la decisión (SAD). Habrá que hacer un esfuerzo de diagnóstico inmediato, proporcionando a las áreas geográficas en peligro una mejor información —con radares de proximidad pluviométricos—, modelos de simulación anticipado —gemelos digitales—, y otros sistemas de IA de ayuda a la decisión.
Los modelos de predicción nos dan una visión de la situación actual más allá de las observaciones puntuales de las estaciones de aforo, permiten ganar tiempo de reacción y focalizan donde se van a producir las inundaciones.
Es preciso mejorar y actualizar los planes de emergencia con protocolos claros y comunes para todas las regiones que garanticen el aviso a la población por todos los medios —incluidos los clásicos altavoces a modo de complemento a sistemas más modernos—, y que prevean instrucciones claras sobre los comportamientos necesarios de menor riesgo.
Asimismo, se deberá revisar la planificación urbana, considerando los protocolos y las rutas de evacuación y realizar actividades formativas con la población afectada, incluyendo simulacros con los mandos y el personal de Protección Civil, especialmente en escuelas y lugares públicos. Que la población sea consciente de que vive en una zona peligrosa, y que sepa cómo actuar la hará más resiliente y reducirá la pérdida de vidas humanas.
La DANA registrada ha sido extraordinaria por su intensidad. Si hubieran estado listas todas las obras previstas en los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación, sus efectos y los daños producidos hubieran sido menores. Y con políticas adecuadas de gestión de la protección civil se habría producido un menor número de víctimas.
Gobernanza de la gestión del agua
El liderazgo de la gestión hidrológica y del agua le corresponde a la Administración General del Estado, que tiene las competencias sobre las cuencas intercomunitarias, esto es, las nueve confederaciones hidrográficas adscritas al Ministerio para la Transición Ecológica. Pero en un Estado complejo como el español deben concurrir activamente también las administraciones autonómicas, que tienen las competencias sobre las cuencas intracomunitarias —existen doce ámbitos de gestión que son competencia de administraciones hidráulicas autonómicas—, y las administraciones locales —redes de saneamiento y redes de abastecimiento. Esta diversidad de competencias es un reto que debe superarse para agilizar la toma de decisiones y la acometida y ejecución de presupuestos ligados al sector.
La gobernanza efectiva a través de la coordinación entre las distintas administraciones debería agilizar los plazos actuales para la tramitación de los proyectos necesarios, asegurar una dotación financiera suficiente recurriendo a fondos europeos si fuese preciso, y evitar todo tipo de retrasos en el desarrollo de estas actuaciones. Además, debería mejorar también la ejecución de las medidas de emergencia previstas en cumplimiento de los objetivos de la Directiva 2007/60/CE.
Hay que contribuir a cambiar la mentalidad que cuestiona cualquier infraestructura hidráulica, que —aunque pueda ser ayudada por soluciones basadas en la naturaleza— es, en muchos casos, la única solución que ha demostrado ser verdaderamente eficaz y viable para la defensa frente a estos fenómenos extremos y para poder obtener unos resultados adecuados a las nuevas necesidades sostenibles y resilientes.
Es preciso mejorar y actualizar los planes de emergencia con protocolos claros y comunes para todas las regiones que garanticen el aviso a la población por todos los medios
Es evidente que el país cuenta con profesionales con cualificación técnica para mejorar la planificación, el control y el seguimiento hidrológico, así como para la ordenación del territorio y el urbanismo, por lo que es posible minimizar el impacto de estos sucesos extremos en el futuro. Sin embargo, los organismos dependientes de la Administración General del Estado, que son los que deben actuar en estas situaciones, no disponen de suficiente personal técnico presente en los puestos de decisión y responsabilidad.
Los ingenieros de caminos, canales y puertos son los únicos profesionales con competencias técnicas plenas en relación con las infraestructuras hidráulicas, especialmente en materia de seguridad de presas y embalses en toda su extensión, así como en la ordenación del territorio y urbanismo. Cabe recordar, como se viene insistiendo en el ámbito del Real Decreto 264/2021, de 13 de abril, sobre las Normas Técnicas de Seguridad para las presas y sus embalses, que, por razones de interés general, el máximo responsable debe ser un ingeniero de caminos, canales y puertos.
Es imprescindible que este personal con cualificación técnica suficiente ocupe los puestos de decisión, primando, especialmente en el ámbito hidrográfico, las decisiones técnicas sobre las decisiones políticas. De igual forma, estos profesionales son los técnicos esenciales para la inmediata y futura recuperación de los daños ocasionados en el ámbito urbano e hidrológico y la restitución de las condiciones de vida de los ciudadanos afectados, por lo que se recuerda la conveniencia de que los municipios y ayuntamientos recuperen en sus equipos urbanísticos la figura del ingeniero municipal, experto en hidrología, planificación territorial y urbanismo.
Este Colegio Oficial, que agrupa a este colectivo profesional, se ha ofrecido y se sigue ofreciendo a colaborar en las tareas de definición e implantación de las estrategias aquí recomendadas, así como en las actividades de recuperación de las zonas dañadas mediante la replanificación, la redacción de proyectos y la ejecución de las obras y labores de reposición de servicios y explotación de las infraestructuras y activos públicos afectados.